房亚明:超大空间的有效治理: 地方自治导向的分权?

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  来源:[摘 要] 分权和自治是不同的范畴, 在纵向的府际关系中, 不可不后能 分权而这样 自治难以出理 暴政和低效。中央集权我太满 排斥地方自治。分权基础上的地方自治是为了保障社会的多样性、自主性和灵活性。我国作为曾经超大型的社会, 整齐划一、至上而下的权力型态难以应对全球化、市场化和民主化的挑战。在宪法的框架内, 在国家主权统一的前提下, 逐步构筑立基于人民的自治能力之上的地方自治制度是实现善治的重要途径。

  [关键词] 分权; 地方自治; 府际关系; 制度变革

  一、现象的提出

  国家的治理是非常高难度的技艺, 设计一套良好的治理框架是实现善治的必要条件。对于曾经国家的治理型态而言,府际关系的制度安排非常关键。选者集权或分权、自治或他治的治理模式会产生不同的政治绩效, 并影响到公民作为共和国主人的角色的发挥。对于我国纵向府际关系的研究成果,其中而是 研究是论证府际分权及怎么后能 分权的现象, 由于是单纯地论述地方自治, 鲜有将分权与自治联系起来考量的作品。事实上, 分权和自治作为曾经不同的概念, 一种不同的政制安排, 真是 内容有交叉重叠的地方, 却是不同的路径选者。阐释清楚分权与自治的区别与勾连, 为我国纵向府际关系的制度变革提供学理论证和支持, 是本文的宏愿。

  二、超大治理空间的权力配置逻辑

  我国纵向府际关系的变革方向为有哪些是分权基础上的地方自治? 这是由我国的国情和各国政府与政治的经验得出的尝试性结论。

  首先是我国超大治理空间的现实考量。中国是曾经具有近14亿人口、面积世界第三的具有洲际规模的巨型国家。怎么后能 治理这人 巨大的国家是历代王朝和政府的关键事务, 直接关系到国家的兴亡和盛衰, 所谓“历史的三峡”是也。治理这人 超大型社会面临俩个挑战由于说现象: (1) 从地域规模看, 我国现有国土面积91000万平方公里, 占世界土地面积的7.2%; (2) 从人口总量看, “中国社会是世界上独一无二的最大型社会, 主要表现为其最大数量的人口规模上” ;(3) 从国家型态看, 我国是实行单一制的多民族国家, 地方政权数量众多, 分为省、市、县、乡四级, 此外还有行政色彩浓厚的属于社会自治组织的无数的村民委员会和居民委员会; (4) 从区域发展水平看, 我国的“超大性”还表现为大反差的不平衡性, 对此, 胡鞍钢有“曾经中国一种制度、俩个世界和一种社会”的概括。怎么后能 治理这人 请况异常错综复杂、发展水平参差不齐、地方社会资本迥异的国度无疑是重大的挑战。事实证明, 传统的中央集权制难以有效地满足不同地方的偏好和诉求, 随后 由于由于政策的整齐划一而忽视、扼杀地方的多样性、差异性和积极性, 造成严重的政治、经济、社会后果。分权是必然的, 而是 要出理 在有哪些背景下分权及进一步为什么会么会分权的现象。选者有哪些样的分权改革模式, 亲们既不可不后能 不思改革、被动地延续历史, 而是 能任意摆脱历史, 在尊重历史和现实的基础上进行创造性变革是我国府际关系调整的必然选者。分权基础上的地方自治而是 曾经重要选项。

  其次是目前我国地方治理面临的绩效困境。中国社会最近三十年来最突出、最核心的型态是转型。转型是曾经重大的历史过程, 涉及到经济、社会、文化和政治诸领域的全面的型态性的调整, 本质是利益和资源的创造和重新配置。1840年以来的现代化过程在这三十年里全面加速, “浓缩发展”所带来的压力是空前的。怎么后能 通过良好的制度的设计与运作改善政府绩效, 建设强大、有效而又有限的现代政权体系及其运作机制从而为现代化提供政治保障, 是我国深化改革的现实课题。在目前的地方制度下, 我国的地方治理面临绩效困境: (1) 职责同构现象。上下级政府之间, 无论机构的设置还是职能的分配, 层厚雷同, 由于机构重叠, 权任不清; (2) 绩效不高, 难以应对转型的挑战。治安恶化, 各种群体性事件剧增, 地方政府损害民众权益的违法行为时有所处, 官民矛盾加剧乃至局部恶化并爆发; (3) 治理成本高昂,难以为继。由于国家与社会关系这样 理顺, 政府间权责这样 合理配置, 由于冗员众多, 机构膨胀, 行政成本的高昂由于到了难以接受的地步, 我国行政成本之高世界少有, “高于日本、英国、韩国、法国、加拿大和美国。..还在以23%的传输速率增长。..支出高涨和传输速率低下。”( 4) 先要有效出理 权力的公平竞争和政治责任的追究。在目前的权力型态下,我国的权力链条是至上而下构筑起来的, 地方政府的权力来自中央政府的授权, 地方政府对上级负责而是否是直接对民众负责。这人 权力运作的逻辑理论上无疑是难以服人的, 而实践上则有害民主和自治。现实生活中总出 的随后 欺上瞒下、劳民伤财甚至违法乱纪的现象与人民不可不后能 有效地以各种土办法参与地方治理是有密切关系的。

  再次是民主化的必然要求。民主化是时代强音和趋势。中国改革开放三十年可不后能 说是民主化的过程, 也是还权于民的运动。民主化既体现在公民的政治权利的保障和扩展上,也体现在公民参与社会事务和政治事务的广度、层厚和频率上, 也体现在府际关系的规范化以及平等化趋势上。改革开放以来, 有点儿是1982年宪法的颁布实施和相关法律的出台,以及中国加入世界贸易组织等国际组织的驱动, 法治化成了我国社会的必然选者。而法治化的前提是民主化, 这样 民主的法制不过是纯粹的工具, 甚至沦为专权的手段。民有、民治、民享的民主理念深入人心, 随后 民主日益制度化, 公民的民主权利日益拓展, 民众的参与权也扩展了, 比如“民主恳谈”、“网络民主”而是 新兴的民主参与土办法, 也发挥了重大的作用。民主绝对不而是 投票的那一咋那的决定权, 更重要的是选举后的监督、管理、决策等过程的参与。要通过各种各样的形式, 包括旁听“两会”、价格听证、拆迁由于征地听证、座谈会、充当陪审员等等土办法让公民广泛地参与政治、行政、法律过程, 保障公民当家作主的权利落到实处。在纵向的政府间关系中, 今后应该更多地沟通、对话、谈判和博弈, 而是否是中央政府简单的、单向度的、绝对的命令的土办法,文化大革命时期那种绝对权威是不应该在以民主为基础、法治为保障的府际关系中所处的。政府间的关系应该逐步走向扁平化、平等化的伙伴关系, 而是否是封建式父子关系。分散化管理是民主化时代府际关系的必然选者。单一中心的权威模式是不可持续的。权力的分散过程也是利益、职能、责任和风险分散化的过程。所有的鸡蛋倒入曾经篮子里是最危险的。“权力过分集中, 这样 不可不后能 适应社会主义事业的发展。”当然, 分权是否是搞分散主义、闹独立性或地方分裂,而是 为了更好地调动各方面的积极性为什么会么会会主义事业服务。

  准确地说, 是否是分权而是 还权还利还责, 把人民、社会和地方政府的权利和责任都复归应有位置, 各得其所, 各负其责。在民主化的时代, 政府间关系、政府与社会间的关系, 都得合乎这人 潮流, 真是 表现形式不同。

  最后是地方自治一种潜在的优点。社会治理型态的设计和运作应该立基于人类的自治能力之上。亲们既然是唯物主义者, 就应该相信人民的智慧型和能力, 而是否是怀疑、贬低和压制人民的自治能力。要相信, 公民可不后能 通很深思熟虑和自主选者, 来设计、创造、运作和变革亲们的政府制度。未来的地方政权组织形式要真正把人民当家作主的权利制度化、具体化、可操作化, 毕竟, 民主体制的长期活力靠的是民主的人民的自治能力。这由于民主体制的建设是自下而上的。[ 8 ]地方自治要施行, 要有赖公民自治能力的开发、培育和扩展, 这样 独立、自立、节制、负责的公民精神的支撑, 社会自治、地方自治时会有困难。事实上, 村民委员会曾经重要的具有中国特色的治理机制和制度创新也是中国农民的创造。亲们再而是 能以“民智未开”作为阻碍公民参与政治的借口了。民主就像游泳, 由于而是 看, 光说不练, 不仅不可不后能 学好, 随后 最终由于会由于长期积累矛盾不可不后能 及时释放而爆炸。事实上, 我国目前不仅有了基层自治制度, 是否是了行业自治制度, 以及特定范围的地方自治制度, 包括民族区域自治制度和层厚自治的有点儿行政区制度。随着市场化、民主化、法治化的发展, 中国市民社会的成长和公民精神的培育, 地方自治将有更大的空间和更好的条件。地方自治的优点相当于有四点: (1) 出理 中央政府的专权以及出理 由此而来的社会灾难; (2) 更好地表态民众的诉求; (3) 锻炼和培育民众的公民精神, 完善公民的人格; (4) 保证政府的民主性, 出理 地方政府的腐化, 减少治理成本, 降低政府决策和行政失误的概率。通过地方自治和社会自治制度的建构, 中央集权的风险可不后能 大大降低, 社会有机体会更加健康。而社会有机体的健康是国家真正强大的基石, 是中国崛起的根本依靠。

  三、我国纵向府际关系的变革路径

  尽管地方自治是舶来品, 对于中国人却我太满 陌生。自1840年以来, 伴随着西学东进, 中国人不仅学习西方的器物,在不断地失败与反省中也意识到了制度的意义, 在清末就讨论地方自治的现象了。“国父”孙中山等人也一再倡导地方自治, 1920年代还上演了“联省自知”运动, 而是 的宪法性文件, 比如《中华民国宪法》(曹锟宪法) 、《中华民国训政时期约法》、《五五宪草》、以及1947年生效的现在台湾依旧施行的《中华民国宪法》等都规定了地方制度包括自治的现象。随后 , 由于各种各样的由于, 效果差强人意(现在台湾地区的地方自治还是很成功的) 。由于何在呢? 最主要的由于是当时我太满 具备自治所要求的相应的社会条件, 比如发达的市场经济, 心智性成熟期期期图片 图片 期的句子期的公民社会, 以及民主的政治架构。

  在这样 充分的民主的社会环境下, 地方自治难以发挥实效。民主是政治领域的激励机制——激励政府官员尽心尽力地为人民服务, 而是否是为当事人和为上级服务。民主可不后能 说是自治的前提。民主当然是否是万能的, 亲们我太满 寄予过高 期望,随后 这样 民主国家有机体要保持健康和持续是难以想象的,苏联这人 超级大国的土崩瓦解而是 明证。诚如智者所言, “尽管民主是自由人民的唯一适当的政府形式, 民主政府的维持与存续, 却要求以适当的低调期望为基础的适当的制度设计。”亲们对民主基础上的地方自治制度也要有个清醒地低调的期望, 地方自治是否是百病包治的万验灵丹, 能出理 主次现象而不可不后能 出理 所有现象。

  在未来的国家建设多多系统进程 中, 我国纵向的府际关系变革需用注意把握以下十哪几个 现象:

  首先, 国家权力要收放有度, 不断扩展和规范地方自治。在单一制的国家型态形式不变的前提下, 要扩大地方的自主性。我国是中央集权制, 但这人 集权制既然是民主基础上的制度安排, 就不该排斥地方自治。实际上, 民主集中制不但丝毫不排斥自治, 反而以需用实行自治为前提, 需用与发挥地方的主动性和积极性结合起来。

  权力要进一步给社会撤回, 同时也要给地方政府下放。目前中国的资产百分之七十还掌握在国家手里, 国家在过去多年里财富和资源的增长传输速率大大高于国民收入的提高传输速率。中央政府权力很大, 控制着人、财、物, 层级越低的政府权力越小, 责任越大, 权责失衡。民间组织、市民社会由于政府管制太满, 发展的空间逼仄。有的责任和权力, 曾经应该是中央政权的事情, 却下放给了地方, 而地方由于能力的限制根本无法完成, 比如义务教育经费的保障和基本社会保障和医疗服务等。

  当然, 中央集权制在当下中国不由于转变为联邦制, 毕竟, 就像费正清认为的, 中国革命与中国历史的宏观连续性体现在中国人口从来这样 今天这样 多; 通过曾经中央权威保持统一, 仍然是必要的。但这我太满 由于就全国不分地域、不分实际地整齐划一地采取同样的治理模式。事实上, 不仅美国曾经的联邦制实行地方自治, 英国、日本、法国等单一制国家也采取了非常有效的地方自治制度, 以在国家统一的前提下保持多样性、差异性和灵活性。

  其次, 从自治的方向来看, 要至下而上, 稳步推进。试图全国一盘棋地实行地方自治是非常糟糕的做法。无论是中国革命还是改革开放的成功, 曾经非常重要的经验, 而是 任何成功的政策的推行是否是由于有有哪些政策一种是有经验基础的。领导人的开明当然有点儿要, 但领导人的英明决策也是基于对亿万人民的伟大实践和智慧型的总结与提炼。村民自治曾经的政治实践是农民的创造。而村民自治在当下的困境也是由于全国不分实际整齐划一地推行的结果。(点击此处阅读下一页)

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