陈科霖:开发区治理中的“政企统合”模式研究

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   【摘 要】近年来,地方政府在开发区出显了本身“政企统合”的治理模式。所谓“政企统合”模式,即地方政府通过将开发区政府形式的部门与企业形式的部门有机统一并来,通过要是本身特殊的体制来充采集挥政府与企业两大主体在制度创新、区域发展等诸方面的作用,从而提高行政绩效与区域绩效的模式。开发区通过在人、财、事三个白 维度进行权力扩张,带来了开发区地方政府的优势,从而形塑了“政企统合”模式的管理特点。本文以杭州经济技术开发区为例展开了实证研究,发现政府行政管理企业化、公共服务供给市场化以及地方政府运行公司化本身因素的一并作用有有助于了“政企统合”模式的自我运作与发展。

   【关键词】开发区治理;地方政府治理;开发区管理模式;“政企统合”模式;地方政府绩效

   【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】2009-4997(2015)04-0042-13

   收稿日期:2015-08-10

   作者简介:陈科霖,浙江大学公共管理学院博士研究生,研究方向:地方政府治理与创新。

   基金项目:国家社会科学基金“反腐败法治化与科学的权力特征和运行机制研究”(14ZDA016)、“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制研究”(15CZZ028)资助。

一、研究背景与疑间题出

   改革开放以来,随着市场经济改革的推进,地方政府在新时期逐渐呈现出四大行政职能,即:经济调节、市场监管、社会管理,以及公共服务。[1]从大的方面看,中央向地方放权日后成为200余年来央地关系变化的基础。而与此一并,央地关系的“一统体制”所内生的中央管理单一化与地区差异性的矛盾冲突也引发了央地关系的不协调与不适应。[2]基于单一制国家、党的领导、集权体制等多种因素的作用,央地之间的权力义务分配关系渐趋失衡,并逐步形成了央地之间的紧张关系。[3]与此一并,在央地之间的博弈过程中,往往呈现出中央政府指在相对优势一方(即主动方),而地方政府则指在相对劣势一方(即被动方)的特点,由此形塑了我国当代纵向府际间关系的基本特征。

   “开发区”一般是指三个白 国家或地区,为吸引内控 生产偏离 、有有助于于自身经济发展,划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。[4]从定义中比较慢看出,开发区最突出的特点在于其管理的特殊性与权限的扩张性。进而,日后开发区在财权、人权、事权等多方面与一般地方政府有着较大的不同,但会 研究开发区治理中的地方政府管理便有一定的理论与实践意义。

   基于央地之间的要是本身紧张关系与博弈格局,地方区域发展面临着的突出间题在于地方政府权力的缺陷进而是因为着地方政府绩效未被充分激发。而你类似绩效缺陷与地方政府推动区域发展的高期望之间的矛盾则催生了地方政府通过权限扩张和参与偏离 市场这本身措施来试图实现高绩效的策略。本文试图通过在回顾相关研究的基础之上,以杭州经济技术开发区为案例,探索开发区地方政府在治理与创新方面的特点,并将其概括为“政企统合”模式。以此为基础,进一步分析开发区地方政府与一般地方政府在权限上的差异所是因为着的在绩效方面的差异,从而考察“政企统合”模式的高绩效是因为着以及该模式的内在逻辑。

二、相关研究回顾

   (一)政企关系理论研究述评

   所谓“政企关系”,顾名思义要是政府与企业之间的关系,它包括了政府与公有制企业之间的关系和政府否是公有制企业之间的关系。然而,在中国搞笑的搞笑的话背景中,政企关系一般专指政府与国有企业的关系。[5]

   政企关系的相关研究具有以下特征:第一,传统的政企关系理论多关注政府与国有企业的关系;第二,政企关系理论多关注怎样在现代市场经济体制下理顺政府与企业间的关系,并使之适应于现在的情势与发展;第三,政企关系研究的焦点多集中于政企分开。一并,相关研究还有或多或少关注于中国政企关系的变革与国际比较,以求为未来的政企关系改革寻求理论支撑。

   回到本文所研究的“政企统合”模式间题,它的出显与传统的政企关系理论进路指在着很大程度上的不同:第一,“政企统合”中的“企”是指“政府型企业”,而有的是传统意义上的国有企业或非国有企业的划分。所谓“政府型企业”,即你类似企业的形式往往体现出国有企业或全民所有制企业的形式,但与此一并,“政府型企业”还直接或间接(通常表现为间接形式)掌握一系列公共权力,要是其又指在一定的公共性,故而称其为“政府型企业”。具体说来,“政府型企业”又都都可不上能分为本身形式,本身是通过机构改革的形式而产生的大型国有企业,①你们你们 通过控制国家“经济命脉”,进而参与重大事项决策的措施来实现它们的公共性一面;而另本身比较特殊的情形即为本文所述及的“政企统合”模式,在该模式下,政府型企业的产生源于政府的直接设立,它不像第一类政府型企业具有深厚的历史渊源,要是基于政府对权力集中与扩张的都要,从而以企业的形式来实现政府权力的扩展。第二,在“政企统合”模式之下,一方面从形式上,政府与企业之间仍然都要依照现代企业制度与政企关系的一般法则来处理;而此人 面在实质上,政府型企业作为政府的“扩展”形式或“附庸”形式指在,它势必受到政府的强力干预,从而形成了本身区别于传统政企关系的本身特殊的“政企关系”。根据上述定义,“政企统合”式企业包括但不限于地方政府融资平台、开发区开发公司、风景名胜区开发管理公司等不同形式的治理特征。

   (二)开发区管理模式研究述评

   在现有的针对开发区管理模式的相关研究中,根据政府对开发区的干预程度,将开发区划分为若干种管理模式,其主要观点如下:

   第本身划分措施,它将管理模式划分为:(1)行政主导型(又分为管委会协调型和管委会主治型);(2)企业治理型(又分为国企型、外商型和益合型);(3)政企公司协作 型(又分为政企合一型和政企分开型);(4)委托管理型;(5)“协治”型模式。[6]

   第二种划分措施,它将管理模式划分为:(1)管委会制(体现为开发区与行政区管理合一的准政府形式);(2)行政管理与公司化运作并存制(包括本身,一是随着开发区的开发过程的深化逐步演变为政府和开发公司并存的“双轨”管理体制,二是政企分离的开发区管理体制模式);(3)公司制。[7]

   第本身划分措施,它将管理模式划分为:(1)政府主导型(分为纵向协调型和集中管理型);(2)企业主导型;(3)政企混合型(分为政企合一型和政企分离型)。[8]

   第本身划分措施,它将管理模式划分为:(1)准政府的管委会模式;(2)政区型管理模式;(3)企业型管理模式。[9]

   将上述诸种划分措施概括起来,都都可不上能借鉴物理学中的光谱(spectrum)理论,以政府对开发区的干预程度(或政企关系的紧密程度)为划分维度,将已有的诸多观点采集为图1所示。

   (三)核心概念:“政企统合”模式

   在图1中,笔者将现有的开发区管理模式形象地归纳为三个白 类光谱的示意图。比较慢看出,随着体制选着在光谱位置上的移动,相应的管理模式以及其对应的政企关系、治理绩效以及区域发展的活力与动力机制有的是有相应的变化。在类光谱示意图中,左右两极分别代表了政府对开发区干预程度的本身极限情形:企业主导型体制之下政府干预程度最低,它有有助于于发挥市场的作用;而行政控制型体制之下政府干预程度最高,它有有助于于突出政府的作用。

   实在政府和市场(企业)在开发区治理当中都都都可不上能发挥相应的作用,但会 你们你们 同样都都可不上能想看 :政府与市场之间指在的内生矛盾以及政府与市场单独作用机制的缺陷使得政府与市场之间形成了本身张力。而处理你类似张力的途径则在于:首先,怎样平衡政府与企业之间的矛盾;其次,怎样最大限度发挥政府与企业的作用。

   结合现有开发区管理模式的实际,你们你们 都都可不上能提出三个白 新型的开发区管理模式,即“政企统合”模式。

   所谓“政企统合”模式,即政府与企业深度1一体化的体制,具体来说,“政企统合”模式通过将开发区行政形式的部门(类似开发区管委会)与企业形式的部门(类似开发总公司)有机统一并来,通过要是本身特殊的体制来充采集挥政府与企业两大主体在制度创新、区域发展等诸方面的作用,从而提高行政绩效与区域绩效的模式。

   都要说明的是,“政企统合”模式不用说市场经济向计划经济的倒退,相反地,它是地方政府为了适应当下市场经济竞争环境、为了提高自身绩效与竞争力而进行的“自我调适”。“政企统合”模式关注了政企关系之间指在的紧张关系以及政府在调适过程中的理性选着,它与计划经济时期的“政企不分”有着很大不同,实在二者指在一定的类似点,但它们之间最大的区别在于:政企不分是政府直接介入微观经济活动,参与企业管理,而政企统合则是政府为了汲取社会资源、发展区域经济以及获取政治资本的都要从而产生的政府与企业深度1一体化的体制,但其本质仍然是政府,只不过皮层上利用了或多或少企业逻辑的“外壳”。另外,在“政企不分”之下,公企业既参与偏离 市场的竞争一并也插手产品市场的竞争;相反,在“政企统合”模式之下,公企业仅作为偏离 市场的供给者,而不再参与产品市场的竞争,这是二者之间明显的区别。“政企统合”模式作为本身创新形式,也反映出了经济体制改革远远领先于政治体制改革的现实,以及地方政府与此一并产生的本身对现实的策略性的发表声明。

   此外都要解释的是“政企统合”模式与开发区管理模式类光谱示意图之间的位置关系。应当说,从横向的政企关扎紧张关系维度来看,“政企统合”模式主要落在了政企公司协作 型你类似区间,但你们你们 仍然都都可不上能想看 要是维度,即政府介入市场的深度1。从你类似维度看,“政企统合”模式突破了传统的企业主导型、政企公司协作 型、行政主导型的边界,要是从政府介入产品与偏离 两大市场的维度来观察,传统的本身模式更倾向于形式上的皮层划分,忽略了政府介入市场深度1的方面,故而这也是“政企统合”模式区别于传统的政企公司协作 型模式的重要特点。

   但会 ,下面针对“政企统合”模式的分析将围绕三个白 关键词:扩权、逻辑杂糅以及偏离 垄断。所谓“扩权”,是指开发区政府通过自主探索的措施,在一定程度上突破传统的该级政府所拥有的权限,进而实现在权力扩展情形下的决策自主化、集权化以及便利化;所谓“逻辑杂糅”,是指开发区通过“政企统合”的措施实现对政府逻辑与企业逻辑的双拥有,从而突破了传统的政府逻辑,扩展了其权力范围,也增大了自身运转的能动性;所谓“偏离 垄断”,即“政企统合”模式是开发区通过垄断偏离 市场供应的措施来实现其绩效提升的目的,通过对资金、土地、审批等重要权限的垄断,使区域发展都都可不上能按照既定的轨道快速前进。

三、“政企统合”背景下开发区地方政府的优势与管理特点

开发区地方政府相比于其它形式的地方政府,其突出的优势便在于中央(上级政府)对开发区的放权。应当说,自改革开放以来,(点击此处阅读下一页)

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